PAR高被引文章 | 详解跨部门合作如何设计和实现

编者按

跨部门合作（Cross-Sector Collaborations）被认为是解决众多公共问题的有效策略。所谓跨部门合作，是指涉及公共部门、私人部门、第三部门的伙伴关系。研究跨部门合作，并为政策制定者提供关于设计和实施跨部门合作的实用的、基于研究的指导，所面临的研究挑战是巨大的。目前鲜有研究能回答“跨部门合作什么时候是行得通的？如何去设计和实施跨部门合作？”的问题（Bryson et al., 2006）。以Bryson教授为主的团队提出了一个理解跨部门合作的框架，包括初始条件、运行过程、结构和治理层面、意外事件和制约条件、产出以及效能问题。此外，他们还总结了22个跨部门合作的重要命题。可以说这是一项奠基性的研究，其希望通过构建跨部门合作分析框架，为有效地解决重大公共问题作出贡献。

若您对本文或“跨部门合作”“协作治理”等话题感兴趣，欢迎在文末留言讨论；对平台有任何意见或建议，同样欢迎在文末留言哦~

作者简介

John M. Bryson，明尼苏达大学汉弗莱公共事务学院教授；

Barbara C. Crosby，汉弗莱公共事务学院公共事务和规划副教授；

Melissa Middleton Stone，汉弗莱公共事务学院非营利组织管理教授

[ 摘要 ]

人们开始意识到，想要解决棘手的社会问题并取得有益的社区成果，需要民主社会的多个部门（企业、非营利组织和慈善机构、媒体、社区和政府）协同合作，以有效和人性化的方式应对挑战。本文着重探讨解决复杂公共问题所需的跨部门合作。在对合作文献进行广泛回顾的基础上，文章围绕影响合作形成的初始条件、运行过程、结构和治理、制约条件和意外事件以及产出和效能问题提出了一个命题清单。

01问题的提出

跨部门合作被认为是解决许多社会公共挑战的必要和可取的策略。事实上，如果没有某种跨部门的理解、协议和合作，很难想象能成功地解决全球问题（如艾滋病泛滥或恐怖主义）以及国内问题（如收入阶层和种族之间的教育成就差距）。所谓跨部门合作，是指涉及政府、企业、非营利组织和慈善机构、社区和（或）全体公众的伙伴关系。

但研究证据表明，实现合作并不容易。本文在全面审查文献的基础上，研究了可能促使人们跨部门合作的条件，并提出了指导设计和实现跨部门合作的建议。我们认为，合作发生在组织如何解决公共问题的中间环节（Crosby & Bryson 2005a, 17–18）。在这个连续体（Continuum）的一端，是那些在处理超出其能力范围的公共问题时几乎没有关系的组织。另一端是合并成一个新实体（Entity）的组织，通过整合的权力和能力来处理问题。介于两端中间的一些组织，它们共享信息，采取协调的举措或制定共享权力的安排，如通过合作以集中能力来处理问题或挑战。因此，我们将跨部门合作定义为：两个或两个以上部门的组织将信息、资源、活动和能力联系起来或共享，以共同实现一个部门的组织无法单独实现的成果。

出现跨部门合作有许多原因。首先，我们生活在一个权力共享的世界里，许多团体和组织都参与了公共挑战，受到了公共挑战的影响或对公共挑战的行动负有部分责任（Crosby & Bryson 2005a）。除此之外，在美国，跨部门权力共享的倡导者往往是在回应一种长期以来对政府单独行动时的有效性的批评。这种批评有时是以事实为基础的，或是被支持有限政府或颂扬其他部门优点的原则或意识形态所引导。这种批判导致了一波又一波的放松管制、私有化、预算上限和削减，以及“第三方管理”（Third-party government）的兴起。在这种情况下，非政府行为体被用来实现公共目的（Salamon 2002）。

同时，跨部门合作并不能解决其所处理的所有问题。事实上，有些问题解决得很糟糕，有些解决方案产生了它们本应解决的问题。合作，尤其是跨部门合作，不是万能的。这由于事物之间的相互联系，任何地方的变化都会在整个系统中产生意想不到的反响，有时甚至是危险的反响（Luke 1998）。复杂的反馈效应比比皆是（Senge 2006）。我们以前认为是比较狭隘的问题（如医疗保健），现在正被重新定义为经济竞争力、产业政策、教育政策、税收和支出政策、移民政策等问题。如何合作和有效地应对这些相互关联、包罗万象的问题，是一项重大挑战。

跨部门合作的需求引发了两种普遍反应。一是组织只有在不合作就不能得到自己想要的东西时才会进行合作（Hudson et al. 1999; Roberts 2001）。二是认为合作是解决方案的圣杯（The Holy Grail），而且总是最好的。通常情况下，政府和基金会坚持要求资金接受者进行合作，即使他们几乎没有证据表明合作会成功（Barringer & Harrison 2000; Ostrower 2005）。

下文为合作文献的分类提供了一个组织框架，包括关于初始条件、过程层面、结构和治理层面、意外事件和制约条件、产出以及效能问题。从文献中提取的命题贯穿始终。最后一节总结论点并概述未来研究的挑战。

02理解跨部门合作的框架

每一范畴讨论主要的维度、概念和研究结果，并将这些材料归纳为可研究的命题。图1展示了整体框架。该框架强调简单性，不会试图捕捉类别间或类别内部的互动程度，或是合作关系和努力的非线性特性。

2.1 初始条件

初始条件侧重于合作所处大环境有关的主题，部门失灵是其中一个前提条件，另外是影响合作形成的其他特定和直接的前提条件。

2.1.1 环境因素

关于组织间关系的研究工作，将特定环境条件和单个组织与其他组织联合的必要性直接联系起来。最值得注意的是，Emery和Trist（1965）认为，环境复杂性的增加使得组织间的联结成为必然，以减少不确定性以及提高组织稳定性。减少环境中对资源的依赖性（Pfeffer & Salancik 1978）或降低交易成本（Williamson 1975）的基本需要也促使组织建立各种类型的组织间关系。

合作受到竞争压力和制度压力的影响，这些压力对合作的形成及其可持续性产生重大影响（Oliver 1990; Sharfman, Gray & Yan 1991）。制度环境包括规范性、法律和监管因素，如果组织想要获得生存所需的合法性，就必须适应这些（环境）因素（DiMaggio & Powell 1983）。制度环境对于专注公共政策或公共问题解决的伙伴关系来说尤其重要，因为它包括跨公共权限领域的广泛关系系统（Scott and Meyer 1991），可以直接影响合作的目的、结构和产出。例如Sharfman等人（1991）在对服装行业公私合作关系的研究中发现，竞争环境和制度环境中的驱动力有助于促进合作关系的形成，但很快就成为阻碍合作关系可持续发展的制约力量。制度力量似乎比竞争力量更难对付。例如，公共资金的减少和福利支付政策的变化阻碍伙伴关系的发展。

命题1：跨部门合作与所有的组织间关系一样，更容易在动荡的环境中形成。特别是跨部门合作的形成和可持续性受到竞争环境和制度环境中的驱动力以及制约力量的影响。

2.1.2 部门失灵

环境因素极大地影响组织间关系的形成，其中跨部门合作尤其受到部门失灵的影响，即单个部门先尝试努力解决公共问题，发现失败后再尝试跨部门努力。在社会中我们依靠多部门的不同优势来克服失灵并创造公共价值。在美国，人们假定将让市场运作到失灵为止（只有在失灵时，政府干预的理由才是令人信服的），然后设法修复失灵。政府直接提供商品和服务是最后的手段（Brandl 1998; Weimer & Vining 2004）。另一方面， Salamon（1995）认为，美国在历史上首先依靠自愿行动解决公共问题，只有在 “慈善失灵”（Philanthropic failure）后才转向政府解决方案。换言之，政府的解决方案（包括服务提供）历来是市场失灵或自愿行动失灵的产物。如果这三个部门都失灵了，便有了公共价值的失灵（Bozeman 2002），这可以通过几种方式来解决：我们可以与问题共存，参与对解决问题作用不大的象征性行动，或者动员集体行动，形成一个有希望创造公共价值的跨部门解决方案。

命题2：当公共政策制定者认为不同部门单独解决一个公共问题的努力已经失败或可能失败，而实际或潜在的失败不能由部门单独行动来解决时，他们最有可能尝试跨部门合作。

2.1.3 合作形成的初始条件

先决条件或“联系机制”（Linking mechanisms）（Waddock 1986）也会影响合作形成的可能性。这里强调三个方面。第一，中介组织或合法的召集人可以促进合作的形成（Gray 1989; Waddock 1986）。有权势的发起人或中介组织会引起人们对重要公共问题的关注，并在利益相关者群体中赋予其合法性（Crosby & Bryson 2005a）。召集人通常被认为是跨界的领导者，在问题所涉及的多个领域具有公信力（Kastan 2000），可以召集最初的利益相关者（Gray 1989）。召集人可能是有权势的个人，如市长或首席执行官，也可能是组织，如美国联合慈善总会（the United Way）或私人基金会。

第二，一个重要的联系机制是对问题定义的初步协议（Gray 1989; Waddock 1986）。协议可以帮助明确组织在解决社会问题中所拥有的利害关系或利益，以及组织在多大程度上需要其他人来解决这个问题。例如，Logsdon（1991）发现，公认的自利和公认的相互依赖都是合作形成的必要前提条件。

第三，先前的关系或现有网络的作用非常重要，因为合作伙伴往往通过这些网络来判断其他合作伙伴的可信度和关键利益相关者的合法性。学者们称之为结构嵌入程度（Degree of structural embeddedness）。伙伴在过去以积极的方式互动越多，社会机制就越能实现协调和保障交流（Jones, Hesterly & Borgatti 1997; Ring & Van de Ven 1994）。如果先前的关系并不存在，那么伙伴关系可能会逐渐出现，并从不需要太多信任的小型非正式交易开始（Gulati 1995; Ring & Van de Ven 1994）。

命题3：如果在最初形成时就建立了一个或多个联系机制（如强大的赞助者、对问题的普遍共识或现有的网络），跨部门合作就更有可能成功。

2.2 运行过程

研究人员强调了合作过程的几个方面。我们重点关注六个方面：达成初步协议、建立领导力、构建合法性、建立信任、管理冲突和制定计划。关于过程的研究与关于初始条件和结构的研究在某些方面有重叠。例如，合作中的一个关键过程是在就问题定义达成一些初步协议后，就合作的目的进行正式和非正式的协议协商。通过就合作目的达成一致，合作伙伴可以考虑结构的要素，如角色、职责和决策权。

2.2.1 建立初步协议

关于合作的组成、任务和过程的非正式协议可以发挥作用（Donahue 2004），但正式协议有支持问责的优势。随着合作的发展，在一个问题领域内，合作伙伴的地理分布越来越分散，行为体也越来越多，因此很可能需要签订不同类型的初始协议，并重新制定协议（Kastan 2000）。

正式协议的内容可能包括广泛的目的、任务、资源承诺、指定正式领导、成员说明、决策结构以及处理当地条件和变化的内在伸缩性（如允许豁免）（Arino & de la Torre 1998; Crosby & Bryson 2005a; Page 2004）。当合作伙伴不完全同意共同目的时，他们可能无法就下一步达成共识（Huxham & Vangen 2005）。对合作的研究强调了起草过程的重要性，该过程具有高度的参与性，并涉及到关键的利益相关者和执行者（Page 2004）。尽管这一过程的管理者可以使用一些技术来平衡权力，但权力较小的伙伴可能比其他伙伴更难主张自己的利益（Crosby & Bryson 2005a, 2000b）。

命题4：合作的初始协议的形式和内容，以及用于制定协议的过程，会影响合作工作的产出。

2.2.2 建立领导力

合作为正式和非正式领导人提供了多种角色。正式的领导职位可能包括指导委员会的联合主席、合作体的协调人或项目主任。为了有效地发挥作用，这些人需要正式和非正式的权威、远见、对合作的长期承诺、诚信以及关系和政治技能（Crosby & Bryson 2005a; Gray 1989; Waddock 1986）。两个关键的领导角色是赞助者和拥护者（Crosby & Bryson 2005a）。赞助者是指那些即使没有密切参与日常合作工作，但具有相当高的威望、权威和能够代表合作使用资源的人。拥护者是那些专注于保持合作的人，他们利用过程技能帮助合作完成其目标。

正式领导职位的分配会影响合作伙伴的认同程度。如果实力较强的伙伴获得了丰厚的职位，实力较弱的伙伴可能需要其他保证，以保证其利益将得到考虑（Alexander et al. 2001）。在整个合作过程中，非正式的领导力的发展尤为重要，因为参与者往往不能依赖很多明确的、容易执行的、集中的指导。例如，领导组织可能没有足够的力量来进行传统意义上的领导，或者个别参与者可能是合作组织的正式领导，但在合作中并没有发挥正式的领导作用）。由于在持续多年的合作中，领导者的更替是意料之中的事，因此，合作伙伴有动力在领导层变动期间预先准备好继任者，并以能够维持合作的方式建立合作关系（Alexander et al. 2001; Merrill-Sands & Sheridan 1996）。

命题5：如果跨部门合作在多个层面都有坚定的赞助者和有效的拥护者提供正式和非正式的领导时，那么这种合作更有可能成功。

2.2.3 构建合法性

制度理论认为，一个组织要想获得生存所需的资源，就必须利用适合体制环境的结构、程序和战略来建立合法性（Suchman 1995）。然而，当一个新组织的实体是一个组织网络，而不是一个单一的组织时，这个网络一开始是如何获得合法性的呢？一个网络或合作不会自动地被其他人--内部人或外部人--视为一个合法的组织实体，因为它是

与官僚结构等传统形式相比，更难理解和识别。在他们的研究中，Human和Provan（2000）发现，三个必要和独特的方面对网络至关重要。（1）网络作为一种能够吸引内部和外部支持和资源的形式的合法性；（2）网络作为一个内部人和外部人都能识别的实体的合法性；（3）网络作为一种互动的合法性，在成员之间建立信任，以便在网络内自由交流。

命题6：当跨部门合作在内部和外部利益相关者中建立起合作的合法性，将其作为一种组织形式、作为一个独立的实体、作为成员间信任互动的来源时，这种合作就更有可能成功。

2.2.4 建立信任

信任关系经常被描述为合作的本质，它们促进了合作的工作，并将合作凝聚在一起。信任包括人际行为、对组织能力和预期绩效的信心、共同的纽带和亲善感（Chen & Graddy 2005）。合作始于不同程度的信任，但强调建立信任是成功合作的持续要求（Huxham & Vangen 2005; Ring & Van de Ven 1994）。合作伙伴通过分享信息和知识，展示自己的能力、良好的意图和后续行动来建立信任；反之，如果单边行动或没有后续行动，则会破坏信任（Arino & de la Torre 1998; Merrill-Sands & Sheridan 1996）。例如，Huxham和Vangen（2005）强调了共同实现“小胜”（Small wins）的有效性。

命题7：当建立信任活动（如培养跨部门和跨文化的理解）持续进行时，跨部门合作更有可能取得成功。

2.2.5 管理冲突

合作中的冲突源于伙伴对合作的不同目标和期望，或是对战略和战术的不同看法，亦或试图保护或扩大伙伴对合作工作或成果的控制。合作的任务也可能影响冲突的程度。例如，如果合作主要是为规划系统而变革，而非为如何提供服务达成共识，那么冲突的程度可能会更高（Bolland & Wilson 1994）。此外，Gray（1996）发现，权力问题作为冲突的主要来源，在不同阶段是不同的。当各团体试图就与其有关问题的性质达成共识时，问题很可能围绕着召集和包容展开；当他们确定处理问题的方向时，问题涉及合作议程的形成和相关信息的共享；一旦开始实施，权力问题就围绕着影响力的行使、行动授权和资源控制展开（Gray 1996）。

当合作组织的地位（规模、资金或声誉）不同时，冲突可能会加剧。实力较弱的伙伴需要保证他们的利益得到考虑，否则他们的参与和承诺就不能指望了（Merrill-Sands and Sheridan 1996）。对合作者来说，明智的做法是利用其资源使所有参与者处于更平等的地位。例如，使参与者了解概念、信息和工具，这对合作工作来说是至关重要的（Keast et al. 2004）。

命题8：由于冲突在伙伴关系中很常见，因此当合作伙伴利用资源和策略来均衡权力和有效管理冲突时，跨部门合作更有可能取得成功。

2.2.6 制定计划

文献中在合作环境下制定计划有两种不同的方法。第一种方法认为，强调谨慎、正式的计划是成功的先决条件。仔细阐明任务、目标和目的、角色和职责、阶段或步骤（包括实施）经常被认为是成功的关键（Mattessich, Murray-Close & Monsey 2001）。这种方法似乎在合作被授权时最有可能。第二种方法认为，随着涉及个人、团体和组织的对话已经发展到包括更广泛的参与方或受影响方的网络，对使命、目标、角色和行动步骤的清晰理解更有可能出现（Huxham & Vangen 2005; Winer & Ray 1994）。显然，无论采用何种方法，仔细关注利益相关者都是成功制定计划的关键（Bryson 2004；Page 2004）。这个过程还应该被用来建立信任和有效管理冲突的能力（Bryson 2004）。因为它建立在合作者独特能力的基础上（包括他们所处部门的能力），制定计划更有可能成功，（Bryson、Ackermann & Eden, 即将出版）。

命题9：当跨部门合作结合了深思熟虑、应急的计划时，它们更有可能成功；深思熟虑的计划在授权的合作中更被强调，而应急的计划在非授权的合作中更被强调。

命题10：如果跨部门合作的计划利用利益相关者的分析，强调对关键利益相关者的回应，利用这一过程建立信任和管理冲突的能力，并建立合作者的独特能力，则更有可能取得成功。

2.3 结构和治理

结构是组织理论中一个高度发展的概念，通常包括目标、任务的专业化和分工、规则和标准操作程序、指定的权力关系等要素。结构涉及纵向和横向的组成部分。组织对各组成部分进行区分和整合的需求，是一种常见的结构性张力（Structural tension）（例如见Bolman & Deal 2003；Scott 1987）。在合作文献中，结构并没有引起同样程度的兴趣，部分原因是研究者强调组织（动词）是一个过程，而不是组织（名词），这意味着更正式的结构安排。事实上，在合作中，结构和过程常常是互动的。例如，建立领导力是一个过程，可能产生非正式的领导活动，也可能产生正式指定的权力职位。在本节中，我们将重点讨论如何识别结构与合作环境中其他重要元素的关系，并将结构组件与整体效益联系起来。

2.3.1 环境中的结构

结构受到环境的影响，包括系统的稳定性和资源的丰富程度（Human & Provan 1997; Provan & Milward 1995; Sharfman, Gray & Yan 1991; Van de Ven & Walker 1984）。例如，政府政策的变化往往会破坏所处政策领域的系统稳定或改变资源，从而重新安排成员之间的联系结构（Sharfman, Gray & Yan 1991; Stone 2004）。

网络或伙伴关系的战略目的似乎也会影响结构。Agranoff和McGuire（1998）在研究地方经济发展网络时，对这些网络的战略目的进行了重要的区分，将政策制定和战略制定网络与资源交换和项目网络划分开来。他们发现，目的的不同与网络的构成和规模有关。

此外，由于合作中固有的模糊性和复杂性，结构很可能是动态的（Huxham & Vangen 2005）。模糊性源于成员的许多特征，包括对谁属于合作关系的看法，这些成员实际上代表了什么（他们自己、他们的组织或某个特定的身份群体），以及成员间的流动。当一些有权势的人物，如高级民选官员离开、加入或改变他们在合作中的参与程度时，成员流动特别重要（Crosby & Bryson 2005a; Kastan 2000）。这种模糊性因合作的层级关系而进一步加剧，个人和组织在这种关系下往往是多个重叠的伙伴关系的成员。特别是对于自治伙伴关系来说（Provan & Kenis 2005），这些相互关联的多重伙伴关系之间的结构可能开始变得模糊。

命题11：合作结构受环境因素的影响，如系统稳定性和合作的战略目的。

命题12：由于成员的模糊性和当地环境的复杂性，合作结构很可能会随着时间的推移而改变。

2.3.2 结构配置

有两项重要的研究涉及到结构配置与成人心理健康政策领域的网络总体效益的关系程度（Provan & Milward 1995; Provan & Sebastian 1998）。在这里，效益（Effectiveness）被定义为从服务对象的角度实现预期的结果。第一项研究发现，集中在领导组织周围的网络比密集的、紧密联系的网络更有效，并提出了“完全整合”（Fully integrated）网络的效益问题（Provan & Milward 1995）。第二项研究强调了网络内部小集团的重要性，在这种网络中，服务的密集整合发生在少数网络成员之间的服务对象层面（Provan & Sebastian 1998）。

命题13：合作结构和在服务对象层面执行的任务性质很可能影响合作的整体效果。

2.3.3 治理

什么构成了网络治理或合作治理？我们假设网络是一个横向系统，那么像治理这样的层级概念就很解释（Provan & Kenis 2005）。然而，为了合作的生存，治理作为一系列协调和监督活动必须发生。有人认为，网络治理是通过频繁的、结构化的交流而产生的，这些交流形成了网络层面的价值、规范和信任，使社会机制能够协调和监控行为（Jones, Hesterly & Borgatti 1997; Ostrom 1990）。

除了社会机制外，治理结构类型的选择也可能影响网络的效益（Provan & Kenis 2005）。这些类型包括：（1）自治结构，通过成员的定期会议或非正式的、频繁的互动进行决策；（2）领导组织，提供主要的决策和协调活动；（3）网络管理组织，是为监督网络事务而单独成立的组织。网络规模和成员之间的信任程度等偶然因素影响着哪种形式是合适的，而管理者的选择对于使最佳形式与条件相匹配至关重要。

命题14：正式和非正式的管理机制很可能影响合作效益。

2.4 影响合作的过程、结构和治理的意外事件和制约条件

本节阐释三个因素（包括合作的类型、成员之间的权力失衡以及合作中的竞争性制度逻辑）对合作的过程、结构和治理及其总体可持续性有影响。

2.4.1 合作类型

为系统层面的规划（确定和界定系统问题和解决方案）、行政活动（涉及资源交易，如工作人员共享）或服务提供（如服务对象推荐协议）而建立的伙伴关系之间存在重要差异（Bolland & Wilson 1994）。服务递送（Service delivery）的伙伴关系比那些旨在规划系统变革的伙伴关系更频繁，也更容易维持。因为系统层面的规划活动，就像公共政策进程中的议程设置，涉及就问题和创造性解决方案进行谈判（Bolland & Wilson 1994）。同样，Alter（1990）发现涉及管理层的伙伴关系更容易产生冲突，而那些协调服务递送的一线工作人员的伙伴关系则更易产生合作。

命题15：涉及系统层面规划活动的合作可能涉及最多的谈判，其次是侧重于行政层面的伙伴关系和服务递送的伙伴关系的合作。

2.4.2 权力失衡

Huxham和Vangen（2005）认为，合作伙伴之间的权力失衡是不信任的根源，因此是对有效合作的威胁。当合作伙伴难以就共同的目标达成一致时，权力失衡就变得尤为严重。此外，随着时间的推移，合作可能会经历外生和内生的冲击，这些冲击会影响合作伙伴之间的关系、资源，甚至合作的目的。曾经可靠的资金来源可能会枯竭，而其他的可能会流动。合作对象的人口结构可能会发生变化。合作可能会陷入涉及一个或多个成员的丑闻中，或陷入党派的政治变动中。一些成员可能会退出，而新的成员会加入。战略规划和情景发展等策略可以帮助合作机构预测和塑造未来的发展，并有效地管理权力的变化（Bryson 2004）。

命题16：当跨部门合作建立起应对权力失衡和冲击的资源和策略时，它们更有可能取得成功。

2.4.3 互相竞争的制度逻辑

在多部门合作中，建立合法性、领导力和信任以及管理冲突变得更加复杂，因为成员很可能代表和实施相互竞争的制度逻辑。制度逻辑是宏观层面的历史模式，包括象征性的和物质性的，它确立了正式和非正式的游戏规则，并提供了对行动的解释（Friedland & Alford 1991; Thornton & Ocasio 1999）。例如，市场的逻辑包括积累和所有权的物质实践，其中竞争和效率是其符号系统的一部分。科层制国家的逻辑关注人类活动的规制，包括法律和官僚等级制度、规则和标准操作程序。民主的逻辑强调民众对人类活动的控制和公民的参与，其象征性的支持系统如自愿联合（Friedland & Alford 1991）。逻辑通过将决策者的注意力集中在与主流逻辑一致的问题、结果和权力来源上，而远离与该逻辑不一致的问题、结果和权力来源来影响组织层面的行为（Thornton & Ocasio 1999）。

逻辑竞争，是因为从一种制度逻辑的有利位置来看，被视为合法的行动、过程、规范和结构；从另一种逻辑的角度来看，可能被视为不合法，甚至是非法的。例如，跨部门合作中所蕴含的矛盾可能包括合作成员认为效率（市场）、遵守官僚规则（国家）或包容性参与（民主）在多大程度上对设计合作的过程、结构、治理和预期成果至关重要。

命题17：跨部门合作中可能存在相互竞争的体制逻辑，并可能极大地影响合作在多大程度上能够就合作的过程、结构、治理和预期成果的基本要素达成一致。

2.5 产出

本节从三个方面讨论跨部门合作的产出：公共价值；一阶、二阶和三阶效应；复原力和重新评估。

2.5.1 公共价值

我们认为，创建和维持跨部门合作的意义应该是产生“公共价值”（Moore 1995），而这种价值不可能由单一部门单独创造。跨部门合作中的公共价值很可能是通过利用每个部门的特色优势，同时又想方设法最小化、克服或弥补每个部门的特色弱点来创造的。发挥不同部门的优势，与有效地管理成本、满足人的不同需求和愿望有着逻辑上的联系。

特别有价值的是建立一个“互惠制度”，以合理的成本产生广泛、持久的公共利益，并挖掘人们对更美好世界的最深层兴趣和愿望（Crosby & Bryson 2005a, 23）。所谓制度，其实是“一系列隐性或显性的原则、规则、规范和决策程序，行为者的期望围绕这些原则、规则、规范和决策程序在某一特定领域趋于一致”（Krasner 1983, 2）。我们猜测，这种制度要想持久，必须将个人和组织的自身利益和部门能力与共同利益有效地联系起来。

命题18：当跨部门合作建立在个人和组织的自身利益和每个部门的特色优势基础上，同时又想方设法最小化、克服或弥补每个部门的特色弱点时，这种合作最有可能创造公共价值。

2.5.2 一阶、二阶和三阶效应

Innes和Booher（1999）认为合作规划工作具有一阶、二阶和三阶的积极效应。一阶效应是合作过程的直接结果，可以立即识别出来。这些效应包括创造社会、知识和政治资本、高质量的协议以及创新战略。二阶效应很可能在合作进行得很顺利的时候出现，或者在合作的正式范围之外出现。这些效应可能包括新的伙伴关系、协调和联合行动、超越合作范围的联合学习、协议的执行、做法的改变和观念的改变。三阶效应可能要在一段时间后才会显现。这些效应可能包括新的合作、更多的共同发展和合作伙伴之间较少的破坏性冲突、实地结果（如服务、资源、城市和地区的调整）、新的机构、解决公共问题的新规范和社会启发式方法以及新的话语模式。格雷（2000）提出了一个不同但互补的成果清单：实现目标、产生社会资本、创造共同的意义、增加互动和改变权力分配。

命题19：当跨部门合作产生积极的一阶、二阶和三阶效应时，它们最有可能创造公共价值。

2.5.3 复原力和重新评估

合作伙伴需要能够在失败后重新组合和重构（Crosby & Bryson 2005a）。显然，未能取得预期的成果会削弱对合作的支持，但成功会使支持者忘记维持合作的必要性。如果不可能取得大的胜利，合作就应该安排小的胜利来实现其战略。不管是大赢还是小赢，都应该将胜利公布于众。当一个互惠制度被充分实施后，领导者应该评估是否应该继续、修改或终止该制度（Crosby & Bryson 2005a）。

命题 20：当跨部门合作具有弹性并定期进行重新评估时，它们最有可能创造公共价值。

2.6 效能

效能涉及投入、过程或结果。Donahue（2004）提出了判断跨部门合作成功与否的三个一般标准：（1）简单存在；（2）满足合作伙伴的组织要求；（3）优于创造公共价值的其他可行安排。Page（2004）认为“一个负责任的合作组织......需要一个衡量系统来记录其结果以及这些结果如何随着时间的推移而变化。它还需要一个‘成果管理’系统，该系统将它测量的数据与具体的参与者和干预措施联系起来，为利益相关者提供关键的绩效信息，并使用这些信息来改善其运营”。为了实施这样一个系统，合作伙伴需要“与关键的政治和专业支持者建立牢固的关系，并有能力衡量成果和从战略上利用信息来改善业绩”（Page 2004, 593）。当然，效能可能并不总是明确的。例如，当一个合作组织与其他合作组织合作时。此外，合作组织可能有自己的效能（评估）框架，与其他合作组织的效能（评估）方法相冲突（Sullivan, Barnes & Matka 2002）。

命题21：跨部门合作如果有一个跟踪投入、过程和产出的效能系统，使用各种方法收集、解释和使用数据，并使用建立在与主要政治和专业支持者牢固关系基础上的成果管理系统，就更有可能取得成功。

03总结和展望

正如本文提出的命题所表明的，跨部门合作很难建立，更难维持。要想成功，必须完成多项工作，而且要运作良好。设计和实施有效的跨部门合作是一项艰巨的挑战。这一结论引出了一个可能不受欢迎的总结命题：

命题22：通常的期望应该是，跨部门合作很难取得成功。

成功取决于许多不同类型的领导。我们已经强调了赞助者、拥护者、边界扩张者（Boundary spanners）和促进者等领导角色。但Huxham和Vangen（2005）认为，领导力（从“让事情发生”的意义上讲）也是通过结构和过程发生的。因此，跨部门合作中的领导力挑战可被视为一种挑战，即如何调整初始条件、运行过程、结构和治理、意外事件和制约条件、产出和效能，以便在一段时间内持续合作，从而创造公共价值。

另外，很少有研究能通过收集数据的方式，回答易于指导研究或帮助政府、企业、非营利组织、媒体或社区的政策制定者理解跨部门什么时候是合理的？如何设计和实施它们？我们总结了22个与合作产出和成功有关的命题。这些命题中引用的变量可能会直接导致成功，但它们更有可能与其他变量相互关联，受到其他变量的调节作用或中介作用，嵌入相当复杂的反馈循环中，并随着时间的推移而变化，例如结构性变量（如网络集中化程度）。然而，结构性变量似乎受到环境因素的调节或中介作用，可能或不可能影响关键过程变量或被其影响，而关键过程变量也被证明会影响效益。

研究跨部门合作的挑战是融合多种理论和研究视角（Rethemeyer 2005）。许多公共管理学者将这些合作视为“网络”，利用网络理论为研究问题提供依据，并将其研究置于最近关于政策实施工具的工作中。这种观点提供了丰富的理论基础，侧重于结构性变量，但它往往忽略了跨部门合作的三个关键要素：（1）对政府、非营利组织、企业和社区的独特性和差异性强弱的理解；（2）持续的过程层面，包括广义的领导力；（3）合作发展的动态性。另一方面，关注将合作作为公共问题的集体行动解决方案的学者，提供的理论基础研究较少，但在过程维度、合作工作中的模糊性来源以及更容易转化为实践世界的发现等方面提供了丰富的材料。每个角度的学者都很少尝试其他角度的研究，因此始终错过了探索合作更多层面的机会。未来的研究必须将这两个角度结合起来，以开始把握跨部门合作中固有的复杂性。

此外，快速浏览下我们的命题可知，管理者几乎无法控制的环境因素和管理者可能有一定控制力的战略选择混合在一起。制度环境的支持对跨部门合作的合法化至关重要，但地方管理者则不易控制。另一方面，治理机制的选择、利益相关者的参与、规划过程和冲突管理技术等，都可能在管理者的选择范围内。我们在本文中试图证明，研究必须关注跨部门合作所处的外部环境。这些组成部分中许多代表了战略上的偶然性，它们影响但不一定决定管理或合作行动。虽然领导者和管理者受到限制，但他们很可能对合作的成功产生独立的影响（Agranoff & McGuire 2003）。

研究跨部门合作，并为政策制定者提供关于设计和实施跨部门合作的实用的、基于研究的指导，所面临的研究挑战显然是巨大的。但是，必须应对这些挑战，否则就不可能有效地解决我们所面临的重大公共问题，而且会错过一些创造公共价值的重要机会。

文献来源：Bryson, John M., Barbara C. Crosby, and Melissa Middleton Stone. 2006. The design and implementation of cross-sector collaborations: Propositions form the literature. Public Administration Review 66: 44-55.- END -

获取原文：点击下方“阅读全文”，输入提取码 qfpl 即可下载；

如需了解更多文章所在期刊信息，请访问：

https://onlinelibrary.wiley.com/journal/15406210

声明：本期编译工作均由海外版块编辑志愿提供，以增进学术交流为目的。如翻译不妥欢迎批评指正，如需转载请注明出处，如有其他意见或建议请联系后台。

本期编辑：翁晨源

审核校对：张晓会 谢根瑞 林煜茜 梅宏

往期推荐